中国履行生物多样性公约的过程及面临的挑战

1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，中国签署了具有约束力的《生物多样性公约》。作为第一项生物多样性保护和可持续利用的全球协议，共有150多个国家在大会上签署了《生物多样性公约》，至今共有196个缔约方。依此来看，保护生物多样性的理念获得了世界范围内快速且广泛的接纳。自2011年以来，履约进入新时期，重点执行《2011-2020年生物多样性战略计划》和“联合国生物多样性2020目标”（下文简称爱知目标），之后四次缔约方大会也充分体现了这个精神[1]（P1145-1146）。但是，从全球现状来看，生物多样性下降趋势未得到根本遏制。生物多样性的持续急剧丧失，给自然和人类社会带来了严重的后果。同时，就目标的完成情况来看，专家们已经基本达成共识，认为20个爱知目标中的大多数目标很难在 2020年前如期实现[2]（P85-87）。中国作为2020年第15次缔约方大会的主办方，将以举办大会为契机承担起为全球生物多样性保护做贡献的重任[3]。因此，第15次缔约方大会不仅是《生物多样性公约》国际进程中承前启后的关键节点（即审议通过“2020年后全球生物多样性保护框架”），而且也与中国国内生物多样性保护的现实需求相契合，是中国成为更加积极主动且生态外向型的负责任环境大国的重要契机。

中国是最早签署和批准《生物多样性公约》的国家之一，尔后又于2005年6月8日和2016年6月8日分别批准了《生物多样性公约》项下的《卡塔赫纳生物安全议定书》和《名古屋议定书》[4]，成为国际上保护生物多样性的重要力量之一。在加入公约的近30年中，中国一直履行公约义务，始终坚守公约责任，但中国的履约态度和角色不是一成不变的，而是经历了“追随者—参与者—贡献者”的角色转变。这种转变很难通过传统的履约意愿和履约能力框架予以解释和分析。实际上，在1992年、2000年和2012年这三个大时间节点上，中国的发展理念和模式、对环境利益的认识、经济技术水平、参与全球环境治理的态度都发生了巨大变化。这四种因素的共同作用，促成中国在履约过程中的角色转变。

一、传统履约分析框架的缺陷和新的履约分析框架的引入

国际条约的履行通常是指采取使条约所规定国内义务生效的一系列行动。这些行动不仅反映了国家愿意在多大程度上践行条约的精神，客观上也彰显着国家履行条约义务所具有的实力，因而传统思维中经常将意愿和能力作为衡量一国履约的标准。由于其假定国家只有在政府认为国际协定符合它们的利益时才会接受国际协定，所以这种分析模式通常显得僵化[5]（P119）。国家履约是一个有机的过程，针对某一具体领域的履约在不同的时期会有不同的表现，因而通过“即时印象”的方式形成对国家履约行为的“侧写”难免有刻舟求剑之嫌。

（一）传统履约分析框架的缺陷

中国的履约态度和角色的转变很难通过传统的履约分析框架予以解释。

首先，“履约意愿+履约能力”的评价标准过于简单。意愿即缔约主体甘愿接受包含相关义务的条约的束缚，之所以甘愿接受束缚通常缘于缔约主体能够以此获取更多的利益，无论是现实的还是潜在的，也无论这种利益将以何种方式实现。现实中的情况则更为复杂，例如，加入条约所带来的利益是短期的，甚至某些条约所设定的义务可能有悖于国家利益的实现，但某国仍会选择加入条约并履行义务。在这样利益与立场的潜在冲突中国家履约的动因仿佛坠入了黑箱，也难以仅仅通过承担义务的外在表现对意愿进行理性化的分析。此外，条约的遵守可进一步分解为程序上的遵守、实质上的遵守以及条约宗旨意义上的遵守，而国家的履约行为可能并不能够同时满足这三个层面上的评价，此时履约意愿的考量标准就变得莫衷一是[6]（P83）。纯粹的对履约能力的评估也面临着相似的窘境，毕竟国家在履行条约义务上的投入和其实际的客观履约能力不尽相同。

其次，“履约意愿+履约能力”的评价视角趋于静态。随着时间的推移，国际环境、国内经济水平与技术的更迭，不仅影响着国际条约本身的目的、义务强度，也不断重塑着缔约方的履约立场与行为。这意味着，对国家履约的评价需要结合背景情势的变迁进行过程式、阶段性的分析。然而，“意愿”与“能力”的高度概括性导致其难胜其任，无法彰显可能影响履约行为的各种要素的动态变化。

最后，“履约意愿”与“履约能力”存在一定交合。从表面上看，二者分别代表着缔约方在主观上和客观上对条约的遵守，但这样的类型化既不周延，也不易相互区分，因为二者在履约过程中并不是平行发展的。履约的意愿很大程度上决定着履约的能力，只有缔约国自身愿意承担相应的国际义务时，它才会根据这一需要在相关领域作出政策上的倾斜，并进一步提升履约的能力；而当缔约国怠于履行条约义务时，自然会对履约所需要的各方面支撑机制进行一定的缩减。同时，履约能力又能够反作用于意愿，当一国拥有更充沛的履约资源时，往往会对履约采取更为积极的姿态。因此，履约意愿与履约能力在大多数情况下呈现出一种相互促进、相互成就的关系，强行将二者分开讨论既不现实也不科学。

文章来源：《环境保护》 网址: http://www.hjbhzzs.cn/qikandaodu/2021/0225/767.html